Association Les Amis de la Mesure
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Introduction Partie I Partie II Partie III Partie IV Bonus Annexes

Métrologie et mondialisation

Jean-François MAGANA
Directeur du Bureau international de métrologie légale

La métrologie et la métrologie légale sont confrontées aujourd'hui au processus de mondialisation. Quelles mutations ce phénomène va-t-il introduire dans nos métrologies ?

Au travers de l'histoire de la métrologie légale, présentée dans cet ouvrage, on a pu voir, en arrière-plan, l'histoire de la construction de nos sociétés, et une évolution qui nous a progressivement conduits vers le phénomène actuel de mondialisation. La métrologie et la métrologie légale ont été à chaque époque, des images de l'organisation économique, politique et sociale des sociétés. En observant le système de métrologie et de métrologie légale d'un pays, on peut en déduire la nature et l'organisation de l'économie du pays, son degré de développement, son degré de dépendance par rapport aux économies d’autres pays, les principes économiques qui sous-tendent l'organisation politique du pays, voire même la place de l'individu et du citoyen dans cette organisation politique. La métrologie et la métrologie légale se développent de façon totalement indissociable du développement des sociétés, et en sont le reflet. Sont-elles le fruit du développement des sociétés ? Il est plus légitime de penser qu'elles en sont une des composantes fondamentales.

Les facteurs de la mondialisation

On peut analyser l'évolution vers la mondialisation en considérant trois sphères. La sphère technologique est l'espace des technologies disponibles dans l'activité quotidienne. Elle comprend les technologies de production, et les technologies incorporées dans les biens de consommation. Les progrès scientifiques et techniques ont développé cette sphère technologique de façon constamment accélérée. Dans le domaine des biens à disposition des particuliers, l'expansion de la sphère technologique est évidente et se passe de commentaires. Les outils de production et les biens d'équipement se sont également considérablement diversifiés, et se sont spécialisés. À chaque opération correspond un ensemble d'outils et de processus spécifiques. Un aspect très particulier est à souligner : les produits technologiques sont de plus en plus constitués de façon modulaire, par l'assemblage de sous-ensembles qui effectuent des opérations spécialisées. Ainsi la spécialisation, l'interconnexion de sous-ensembles, sont des éléments essentiels de l'expansion de la sphère technologique, et en complexifient la structure et les efforts de maîtrise. Dans le domaine particulier de la métrologie, l'expansion de cette sphère se traduit par des grandeurs de plus en plus nombreuses à mesurer pour répondre à la spécialisation, et par un besoin de références métrologiques couvrant un champ de plus en plus étendu.

En rendant accessible à la mesure de plus en plus de qualités et de caractéristiques des produits, l'expansion de cette sphère technologique a eu pour résultat d’étendre en même temps le contenu technologique de l'évaluation des produits et de leur valorisation. Une voiture s'évaluait il y a cinquante ans essentiellement par le nombre de places assises, sa cylindrée, sa vitesse maximale et une appréciation esthétique. Le nombre de caractéristiques mesurables pertinentes d'une voiture est aujourd'hui considérable. Une production céréalière s'’évaluait il y a un siècle par sa masse et par un jugement global et empirique de qualité. On en mesure aujourd'hui l'humidité, le taux de protéines, le taux de cendres, le taux de moisissures, et on détecte les organismes génétiquement modifiés. Pour la culture, on mesure en outre différentes qualités d'adaptation climatique, de résistance aux maladies et aux parasites, etc. Ainsi, sans même avoir changé de nature, une matière première elle-même inclut de plus en plus de technologie et de métrologie dans son évaluation.

La sphère économique est le domaine géographique dans lequel s'organise la vie économique. Elle est l'unité de base dans laquelle se produisent et s'échangent. l'ensemble des biens d'équipement et de consommation et dans laquelle l'économie peut fonctionner en quasi-autarcie. Il y a une dizaine de siècles, l'activité était agricole et artisanale, et pour l'essentiel, tous les biens étaient produits localement et échangés sur les marchés locaux : outils, produits agricoles, etc. Seuls le sel et les biens de luxe faisaient l'objet d'un commerce à horizon plus lointain. L'expansion de la sphère technologique a induit une expansion de cette sphère économique par deux mécanismes complémentaires. Le développement des technologies a permis le développement des transports, et parallèlement il a développé la spécialisation des produits et des productions. Les transports par bateau à vapeur ont été une étape, puis le chemin de fer, la capacité de transport par route, l'avion, ont donné les moyens de l'expansion de la sphère économique. La spécialisation a de son côté forcé à étendre cette sphère : le charbon a remplacé le bois de chauffage, les industries lourdes se sont développées dans les régions propices, puis les industries mécaniques ont remplacé nombre de productions artisanales, pour en arriver aujourd'hui à la spécialisation de la fabrication des composants électroniques.

En métrologie, des industries se sont mises en place au plan global pour fabriquer des instruments de mesure, et progressivement, au cours du xxe siècle, les artisans (balanciers par exemple) se sont généralement recentrés sur l'installation et la maintenance d'’instruments de marques nationales.

La sphère économique s'est donc progressivement étendue en partant de l'échelle du fief moyenâgeux, pour d'étendre aujourd'hui à l'ensemble de la planète. Les modes de production et d’'échange dans cette sphère ont évolué consécutivement dans deux directions différentes. Dans un premier temps les outils technologiques nécessaires à la productivité et à la qualité des produits n'’étaient accessibles qu’'aux grandes entreprises. Cela a provoqué l'industrialisation entre le milieu du XIXe siècle jusqu'’au milieu du XXe siècle. Puis le progrès technologique et le progrès de la productivité ont mis ces outils à la portée de toutes les entreprises, et la spécialisation continuant de progresser et la sphère cognitive dont nous parlerons plus bas se développant, les industries traditionnelles tendent à se transformer en fabricants de sous-ensembles ou en têtes de réseaux associant de petites unités disséminées géographiquement. Ce fonctionnement en réseau permet une plus grande adaptabilité de la production, et ainsi le développement des technologies de l'information induit de nouvelles structures économiques, plus décentralisées et plus efficaces. En métrologie, on assiste à un regain d'importance des petites entreprises locales, qui produisent et commercialisent des instruments, adaptés individuellement aux besoins du client, en assemblant des sous-ensembles fabriqués par des grandes entreprises.

La sphère cognitive est le domaine géographique dans lequel s'échange de l'information disponible pour l'ensemble des acteurs économiques et sociaux et utile pour les décisions individuelles ou collectives. Certes toutes les informations n'ont pas la même portée pratique. Savoir que le prix des tomates est plus élevé ou plus bas sur le marché d'une autre ville permet au producteur de décider s'il va vendre sa production sur l'un ou l'autre des marchés, ou au détaillant de choisir où il ira s'approvisionner.

Savoir que le volcan Pinatubo a explosé aux Philippines permet aux individus et aux États de décider de s’engager dans une action humanitaire, mais permet aussi à une entreprise de travaux publics de rechercher des marchés pour la reconstruction des infrastructures.

Il y a plusieurs siècles, l'information était essentiellement locale. La sphère cognitive s'est étendue progressivement sous deux mouvements complémentaires : le développement des technologies, qui permet de rendre l'information plus facilement et plus rapidement disponible, et qui permet de mieux l'utiliser, et le développement social et démocratique qui permet de rendre cette information accessible au plus grand nombre. Par exemple l'invention de l'imprimerie puis des machines permettant de gros tirages a permis de développer la Presse. Encore fallait-il que la population soit alphabétisée et que la liberté de la Presse soit plus ou moins assurée.

Au fur et à mesure de leur évolution, ces sphères ont été en relation étroite. La communication supplante progressivement des opérations qui étaient auparavant dépendantes des moyens de transport. C'’est notamment ce qu'a permis la dématérialisation des instruments monétaires et financiers (lettres de change, monnaie scripturale, transferts financiers électroniques), puis plus récemment l'émergence de biens et services marchands dématérialisés (produits culturels, télétravail, etc.). Ainsi aujourd'hui, des cargaisons de matières premières changent de propriétaire instantanément sans échange physique, des entreprises occidentales sous-traitent leur comptabilité en Inde, des logiciels sont développés à distance aux Philippines, etc. La communication se développe d’abord à l'initiative du secteur commercial, puis ce développement s'étend au public.

L'organisation politique et administrative est la résultante du degré de développement de ces sphères. Les institutions commencent à apparaître de façon embryonnaire au niveau de la sphère économique, pour mettre en place les structures nécessaires au fonctionnement de l'économie. Le premier objectif que s'assignent ces institutions est la prospérité du pays, et si possible sa prééminence dans la Région. Il peut s'agir dans un premier temps, d'une coopération entre pouvoirs locaux ou nationaux, ou de la mise en place progressive de véritables institutions. En matière de métrologie, c'est la métrologie fondamentale qui est la première à être structurée à cette échelle, afin de donner les moyens de la cohérence aux échanges techniques et commerciaux. Ainsi, lorsque l'industrialisation s'est développée au XIXe siècle, la métrologie fondamentale s'est structurée au niveau des États actuels et a mis fin à la disparité des unités de mesure et des étalons locaux. Puis, à la fin du XIXe siècle, en soutien du développement des échanges internationaux, la Convention du Mètre a mis en place un système international d'étalons.

Par le passé, la construction d'États et la mise en place de pouvoirs politiques à un niveau plus étendu était souvent le résultat de guerres. Mais en l'absence de tels évènements cataclysmiques, la construction politique poursuit néanmoins son extension. La sphère cognitive introduit dans les organisations politiques la conscience des besoins des citoyens et notamment la prise en compte du besoin de lien social au niveau de l'ensemble de la sphère économique, indispensable à la fois pour le développement, bon fonctionnement de l'économie et pour la stabilité du système politique. Au fur et à mesure du développement de la sphère cognitive, est apparue une opinion publique et une demande citoyenne à l'échelle de cette sphère. L'organisation encore embryonnaire qui se limitait aux aspects économiques, parvient à maturité lorsqu'elle a réussi à former ce lien social requis par la sphère cognitive. Elle se transforme alors en un véritable gouvernement à cette échelle.

Le besoin de lien social exige de l'organisation politique la mise en place de mécanismes assurant l'éducation nécessaire, la confiance entre les différents acteurs économiques et sociaux, la confiance dans les institutions et la régulation des mécanismes économiques afin d'en diminuer les effets indésirables. Un outil essentiel pour la confiance, pour la protection des citoyens et pour la concurrence loyale, est la métrologie légale. C'est pourquoi celle-ci a été structurée avec un certain délai par rapport à la métrologie fondamentale.

L'évolution des rôles des États

Le rôle et l'organisation des États sont également affectés par les évolutions décrites plus haut. Les États se sont assigné deux rôles : développer les conditions de la prospérité de leur économie et exercer les régulations nécessaires pour la cohésion sociale. Dès lors que l'étendue de la sphère économique dépasse les frontières des États, les conditions de la prospérité ne peuvent être assurées indépendamment par chaque État, et les mécanismes du développement doivent être recherchés en majeure partie au plan transnational ou international. De même, dans la mesure où les organisations financières, industrielles et commerciales deviennent internationales, les mécanismes de régulation exclusivement nationaux deviennent inopérants. Dès lors que l'économie devient internationale, la régulation ne peut être qu'internationale.

Ceci a placé les politiques nationales de développement et de régulation dans une position nouvelle : les politiques interventionnistes ont perdu de leur efficacité et n'ont désormais guère plus d'effet que les politiques libérales. La conséquence de cette évolution est la tendance générale à considérer que le poids et l'intervention de l'État doivent être minimisés autant que possible puisqu'’ils apparaissent inefficaces et par conséquent contre-productifs. Les politiques proposées par les partis dans les différents pays se sont rapprochées de fait puisque ces partis ont presque tous pris acte de cette évolution et ont réduit leurs prétentions de mener des politiques nationales de développement économique et de régulation.

Ceci se traduit par des politiques de déréglementation et de réduction des effectifs des administrations dans la plupart des États, accompagnées de politiques de privatisation et de délégation à des organismes privés. La métrologie n'est pas épargnée par ces évolutions politiques, et voit ses moyens diminuer année après année dans tous les pays, diminution des crédits apportés à la métrologie fondamentale, diminution des ressources de la métrologie légale et délégation de contrôles à des organismes.

La seconde évolution dans les politiques des États est liée à l'évolution générale vers des fonctionnements en réseaux des organisations, résultant des développements des technologies de l'information. Le besoin d’adaptabilité, de flexibilité et de réactivité se manifeste aussi bien dans les activités de l'État que dans les activités productives, et le fonctionnement de l'État évolue d'un schéma centralisé vers un fonctionnement décentralisé, soutenu en principe par un réseau et une coordination centrale. Les États auparavant jacobins découvrent la décentralisation. Cette évolution se constate en métrologie légale, où la décentralisation est pratiquée de façon constante depuis environ vingt ans.

La question se pose alors de savoir jusqu'où ira cette évolution dans laquelle l'activité des États centraux en métrologie légale est progressivement restreinte par la réduction des moyens, la privatisation, la délégation d'opérations au privé et la décentralisation.

Le degré d'intégration de la métrologie légale varie aujourd'hui selon les pays. Alors que dans tous les États la métrologie fondamentale a été confiée à un institut central (le PTB en Allemagne, le NIST aux USA, ont célébré récemment leur centenaire, et le NMIJ au Japon célèbre son centenaire en 2003), la métrologie légale montre des degrés d'intégration différents au plan national. En France et dans les autres pays où l'État central s'est constitué pour supplanter les pouvoirs locaux, la métrologie légale est centralisée. Les réglementations sont bien entendu nationales, mais le pilotage d’'ensemble des contrôles est également national. En Allemagne, si la réglementation est fédérale, ainsi que les approbations de modèles, le reste des contrôles de terrain est du ressort des gouvernements locaux. Aux États Unis, la métrologie légale est, constitutionnellement, du ressort de chaque État, et seule une coordination, volontaire, est organisée au plan fédéral. Les évolutions évoquées plus haut feront converger les schémas nationaux d'organisation de la métrologie légale vers un schéma décentralisé. La métrologie fondamentale, quant à elle, évoluera rapidement vers un fonctionnement en réseaux régionaux dans lesquels les équipements lourds seront mis en commun.

L'évolution à venir de l'organisation de la métrologie légale dépendra du délai avec lequel apparaîtront les besoins de régulation au plan international, avec lequel les mécanismes de régulation internationale se développeront et emporteront l'adhésion des États.

Lorsque l'étendue de la sphère économique dépasse de façon importante l'étendue de l'organisation politique, cette dernière ne possède plus la capacité d'assurer seule ses missions de soutien à la prospérité nationale et de régulation. Il apparaît alors le besoin d'étendre la portée géographique de la sphère politique pour l'amener au niveau de la sphère économique. La première phase est de constituer, par coopération entre les pays, un embryon d'organisation à un niveau plus global. La globalisation politique s'effectue d'abord par l'instauration de mécanismes de coopération, volontairement acceptés par leurs parties prenantes.

Cette organisation naissante ne parviendra à s'organiser en une structure politique que lorsque le développement de la sphère cognitive et d'une opinion publique au niveau global conduiront les États à céder partiellement ou totalement le pas à une structure politique plus étendue. Cette phase politique est entamée dans l'’Union Européenne.

Les organisations internationales et le rôle de l'OIML

Au milieu du XXe siècle, le développement de la sphère économique était déjà tel que les principaux problèmes posés aux États étaient hors de portée des mécanismes de régulation que ceux-ci avaient mis en place au plan national. Une série d'’organisations internationales a été mise en place au sortir de la seconde guerre mondiale, pour développer des coopérations des systèmes de régulation nationale afin de permettre aux États de continuer à maîtriser leur développement économique et social, et pour créer les conditions du développement économique et social au plan international. Ainsi sont apparus l'ONU et les différents organes des Nations Unies (FAO, UNDP, etc.), le GATT puis récemment l'organisation Mondiale du Commerce, et dans le domaine de la métrologie, l'organisation Internationale de Métrologie Légale (OIML) en 1955.

Les missions de l'OIML lui sont conférées par ses Membres, les États. Ces missions sont de deux sortes : faciliter le commerce international par l'harmonisation des réglementations nationales de métrologie légale, et organiser l'information mutuelle entre les États afin de permettre à ceux-ci d'atteindre leurs objectifs en matière de métrologie légale. Ces missions ne revêtaient jusqu'ici qu'un caractère peu contraignant, et quasiment aucun transfert de responsabilité ou de compétence n'avait été envisagé des États Membres vers l'OIML.

Jusqu'à présent, l'OIML proposait des réglementations harmonisées, diffusait l'information, et les Membres utilisaient ou non ces documents de l'OIML. Aucun État n'avait jusqu'à une époque récente envisagé de confier à l'OIML le soin de développer des actions pour son compte ou de demander à l'OIML de mettre en place des structures que cet État incorporerait dans son dispositif national. Depuis quelques années, nombre d'États ont pris conscience qu'un outil commun tel que l'OIML, est en mesure de pallier les faiblesses des systèmes nationaux de métrologie légale face à la mondialisation et de donner aux États Membres les moyens de réintroduire collectivement les mécanismes de régulation économique et sociale auxquels visaient les systèmes nationaux de métrologie légale et que la mondialisation avait rendus inopérants.

De cette prise de conscience a progressivement pris corps la notion de Système Global de Métrologie, introduite pour la première fois en 1998 par le rapport de M. Birkeland, ancien Président du Comité International de Métrologie Légale, puis progressivement considérée dans les différents pays, jusqu'au Séminaire sur l'avenir de la métrologie légale, tenu à Saint-Jean-de-Luz en 2002, où quasiment tous les intervenants ont exprimé le besoin d'un tel système et la conviction qu'il était essentiel et urgent.

Face à la mondialisation, les systèmes nationaux de métrologie légale n'offrent qu'une régulation partielle et inefficace. Les schémas traditionnels d'évaluation de la conformité (approbation de modèle, vérification primitive) sont inadaptés aux nouvelles technologies et aux nouvelles structures de développement et de production des instruments de mesure, mais ces schémas ne peuvent être remplacés par de nouveaux schémas qu'à un niveau plus global. Tous les pays butent actuellement sur la question de la conformité des instruments mis sur le marché au type approuvé, au point que l'approbation de modèle risque de devenir une procédure inutile en métrologie légale. Ces procédures actuelles doivent céder le pas à de nouvelles procédures assurant plus globalement la conformité des instruments aux exigences réglementaires, mais étant donnée l'internationalisation de la conception et de la production des instruments, aucun pays ne peut développer pour lui-même de telles procédures. Seul un système commun développé sous l’égide de l'OIML et emportant l'adhésion de ses membres peut redonner confiance dans la conformité des instruments aux exigences réglementaires. C'est ce que plusieurs pays ont implicitement demandé en réclamant lors du Séminaire de Saint-Jean-de-Luz un système OIML d'approbations de modèles et en demandant à l'OIML de traiter le problème de la conformité des instruments au type approuvé.

Un outil collectif a été mis en place dans l'Union Européenne pour répondre au besoin de démonstration de la conformité des produits à des exigences communes, en particulier pour les instruments de mesure :

les Directives construites sur les principes de l'approche globale. Les modes d'évaluation de la conformité sont définis de façon transversale, et la démonstration de conformité s'appuie sur les services offerts aux fabricants par des organismes compétents, désignés et notifiés par les États Membres de l'Union Européenne. De nombreux enseignements sont à tirer de cette expérience, mais le système européen, développé dans le seul but d'assurer la libre circulation des instruments de mesure dans l'Union Européenne, ne répond pas complètement aux besoins des États. Sa première faiblesse est qu'il ne s'adresse pas au niveau mondial, alors que la conception et la fabrication d'instruments sont aujourd'hui globalisées de façon internationale. Un système européen, s'il est plus efficace qu'’un système national, est toutefois insuffisant à offrir aux États Membres les outils nécessaires. La seconde faiblesse du système européen est qu'’il ne fait que reprendre au niveau de l'’Union Européenne, avec certaines variantes, les schémas d'assurance de la conformité qui existaient au plan national. Ces schémas sont dépassés par les technologies et par les modes de production.

Le troisième défaut du système européen, mais non le moindre, est qu'il n'a pas été mis en place pour répondre aux besoins des États en matière de métrologie légale, mais seulement au besoin de faciliter le commerce intra-européen des instruments de mesure. Les Directives européennes sur les instruments de mesure n'ont pas été élaborées en partant du besoin d'assurer un niveau de confiance harmonisé et approprié dans les résultats des mesurages. Il s'ensuit que l'application des Directives européennes ne fait que limiter les outils de régulation dont disposent les États pour développer leurs politiques de métrologie légale, sans pour autant définir une politique européenne de métrologie légale et étudier les meilleurs outils à cet effet.

Au-delà de la mission définie par le traité qui l'a instituée, l'OIML se doit de répondre aux nouveaux besoins de la métrologie légale au plan international, et de pallier l'insuffisance des systèmes nationaux. L'OIML doit développer un système international de métrologie légale destiné à être complémentaire des systèmes nationaux, et que les États Membres pourront utiliser afin de rétablir les régulations qu'ils ne peuvent assurer isolément. Ce nouveau rôle de l'OIML, développer des outils collectifs de métrologie légale utilisables par les États Membres qui le souhaitent, ne vise pas à substituer l'autorité de l'OIML à celle des États, mais au contraire à procurer à ceux-ci les moyens d'’action qu'ils ne peuvent avoir seuls.

L'harmonisation au sein de l'OIML n'aura plus à l'avenir le seul rôle d'’éliminer les entraves techniques aux échanges, mais de constituer une plate-forme commune sur laquelle les États pourront coopérer afin de développer leurs politiques de métrologie légale.

La métrologie légale de l'avenir dans nos différents pays ne sera donc pas une juxtaposition de systèmes monolithiques et harmonisés, mais un ensemble de systèmes complémentaires organisés en strates et inter corrélés. À chaque niveau (local, national, régional, international), des responsabilités devront être définies et prises en charge par les organismes appropriés (autorités locales, services déconcentrés de l'État, services centraux, Commission européenne, structures mises en place par l'OIML), et des mécanismes devront assurer la compatibilité et la cohérence d'ensemble de ce système stratifié.

Le principe de subsidiarité devra être la clé du bon fonctionnement des relations entre ces différentes strates : chaque décision doit être prise au niveau le plus approprié et chaque action doit être menée au niveau qui assure la meilleure efficacité. Les pays ne perdront rien de leur souveraineté et seront toujours les entités politiques aptes à décider quelle protection est requise par leurs citoyens. Ils devront en revanche utiliser les meilleurs outils pour mettre en oeœuvre leur politique, et utiliser des outils cohérents et généralement harmonisés.

Ces outils seront notamment :

  • les exigences harmonisées au plan international, les systèmes internationaux de certification de conformité à ces exigences;
  • les capacités des systèmes locaux à assurer la bonne application des réglementations de métrologie légale et de protection des consommateurs.

Conclusion

La mondialisation apportera enfin d'autres évolutions pour les organisations internationales comme l'OIML. Comme il a été dit plus haut, l'expansion de la sphère cognitive a pour conséquence l'émergence d'’une opinion publique au niveau de cette sphère.

Une opinion publique internationale est en train de se former de façon embryonnaire sur des sujets comme l'environnement, le développement durable, la sécurité alimentaire, etc. Les mouvements qui se réclamaient auparavant de l'antimondialisme se réclament à présent de l'’altermondialisme, exprimant ainsi leur souhait de voir des mécanismes internationaux de régulation se développer et se renforcer.

Ce développement d'une opinion publique internationale est une évolution fondamentale, qui à terme conduira les gouvernements à prendre en compte le besoin de transparence et de démocratie au niveau international

Les organisations internationales devront de plus en plus être à l'écoute de cette opinion et fonctionner de façon transparente. L'attitude des gouvernements vis-à-vis des organisations internationales sera très liée aux attentes de l'opinion publique internationale vis-à-vis de ces organisations. La métrologie légale n'est pas pour l’'instant au centre des préoccupations de l'’opinion publique internationale, pas plus qu'elle n'est un sujet prioritaire pour les opinions publiques nationales, mais il est probable que la prise de conscience des enjeux de la métrologie se fera autant au plan international qu'au plan national.